В 2023 году контрольно-ревизионные органы РФ отмечают свое 100-летие. Отправной точкой является создание 23 октября 1923 года Финансово-контрольного управления Наркомфина СССР. Позже его функции перешли к Контрольно-ревизионному управлению Министерства финансов РФ. После распада СССР КРУ осталось единственным государственным органом в России, обладающим опытом организации и проведения ревизий финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций.

Эли Абубакарович ИСАЕВ, заместитель руководителя Федерального казначейства, заведующий кафедрой «Финансовый контроль и казначейское дело» Финансового университета при Правительстве РФ, доктор экономических наук, заслуженный экономист РФ

Входе административной реформы весной 2004 года произошла реорганизация контрольно-ревизионных органов Министерства финансов РФ. Департамент государственного финансового контроля Минфина России, территориальные контрольно-ревизионные управления, а также Департамент валютного контроля РФ вместе с региональными управлениями валютного контроля были выведены из структуры Министерства финансов РФ. На их базе была сформирована Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, просуществовавшая до 2016 года, когда и началась история Казначейства России как главного органа по контролю в финансово-бюджетной сфере. ходе административной реформы весной 2004 года произошла реорганизация контрольно-ревизионных органов Министерства финансов РФ. Департамент государственного финансового контроля Минфина России, территориальные контрольно-ревизионные управления, а также Департамент валютного контроля РФ вместе с региональными управлениями валютного контроля были выведены из структуры Министерства финансов РФ. На их базе была сформирована Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, просуществовавшая до 2016 года, когда и началась история Казначейства России как главного органа по контролю в финансово-бюджетной сфере.
 

Указом Президента РФ от 2 февраля 2016 года № 41 «О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере» была упразднена Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, а функция по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере передана Федеральному казначейству. 

Новые задачи Казначейства России 

Перед Казначейством России в рамках исполнения контрольной функции были поставлены новые задачи. Первоочередными из них явились поручения Президента РФ, определенные в указе № 41:

 — проведение организационно-штатных мероприятий по формированию в системе Федерального казначейства структурных подразделений, на которые возлагаются полномочия по осуществлению контроля в финансово-бюджетной сфере; обеспечение решения организационных, финансовых, материально-технических и иных вопросов; 

— обеспечение непрерывности внутреннего государственного контроля в финансово-бюджетной сфере; 

— максимальное сохранение кадровых ресурсов упраздняемой Федеральной службы финансово-бюджетного надзора как на уровне центрального аппарата, так и на уровне территориальных органов. 

Выполнение поставленных задач позволило осуществить бесшовный переход к исполнению полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере в составе Федерального казначейства. В целях объективного рассмотрения материалов контрольных мероприятий и выработки объективных и взвешенных решений в 2016 году созданы Контрольная комиссия Федерального казначейства и контрольные комиссии в территориальных органах Казначейства России. На заседания контрольных комиссий приглашаются представители объектов контроля, Минфина, силовых и надзорных ведомств, что само по себе является лучшей практикой взаимодействия. 

Изменение деятельности по осуществлению контроля 

В целях объективного рассмотрения материалов контрольных мероприятий и выработки объективных и взвешенных решений в 2016 году созданы Контрольная комиссия Федерального казначейства и контрольные комиссии в территориальных органах Казначейства России. 

На заседания контрольных комиссий приглашаются представители объектов контроля, Минфина, силовых и надзорных ведомств, что само по себе является луч- шей практикой взаимодействия. 

В 2017 году создано специальное подразделение для организации и проведения экспертиз на базе ФКУ «ЦОКР». Была сформирована его филиальная сеть с представительством в каждом федеральном округе, так как у контролеров при выходе на объекты контроля постоянно имелась потребность в проведении специализированных экспертиз, исследований, испытаний. 

Отдельной вехой развития стало создание в 2020 году Межрегионального контрольно-ревизионного управления, являющегося так называемым спецназом контрольного блока Федерального казначейства. Деятельность управления направлена на реализацию масштабных и особо важных контрольных мероприя- тий. Создание МКРУ ФК является частью комплекса мероприятий по оптимизации деятельности Федерального казначейства. Специализированный территориальный орган призван обеспечить концентрацию усилий на наиболее экономически и социально значимых направлениях расходования средств федерального бюджета. 

Перспективная модель государственного финансового контроля 

При осуществлении контрольных полномочий Федеральное казначейство начало работу по унификации и решению ряда проблем функционирования финансового контроля в стране. Существенное количество органов финансового контроля различных уровней и подчиненности несинхронизированно действовало в одной подконтрольной среде, что создавало излишнюю нагрузку как на объекты, так и на субъекты контроля. В этой связи в 2017 году Федеральное казначейство совместно с Минфином России и Главным контрольным управлением Москвы разработало перспективную модель государственного финансового контроля в Российской Федерации, которая к 2021 году была реализована. В основу модели госфинконтроля были положены риск-ориентированный подход, исключение дублирования контрольных мероприятий, снижение нагрузки на подконтрольную среду, вовлечение объектов контроля в процесс повышения эффективности бюджетных расходов. Концепция модели предусматривает развитие инструментов предупреждающего контроля на основе управления рисками, автоматизацию сервисов по управлению ими, взаимный обмен различных контрольных органов информацией об идентифицированных рисках совершения нарушений, итогах контрольной деятельности, организации обратной связи от объектов контроля. 

Классификатор нарушений 

Еще одним из значимых достижений стали разработка и утверждение в декабре 2017 года Классификатора нарушений (рисков), выявляемых казначейством в ходе осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере (далее — Классификатор нарушений Федерального казначейства). Документ подготовлен в целях систематизации учета нарушений (рисков) и предусматривает их группировку по основным направлениям деятельности объектов контроля в финансово-бюджетной сфере. Кроме того, Классификатор нарушений Федерального казначейства был разработан и для обеспечения возможности формирования статистической и аналитической отчетности, используемой в том числе для оценки рисков при планировании деятельности Федерального казначейства и его территориальных органов. 

Методология 

В последние годы проведена колоссальная работа по совершенствованию методологического обеспечения внутреннего государственного финансового контроля. Так, в 2020 году в соответствии с Бюджетным кодексом на федеральном уровне унифицирована и стандартизирована деятельность по внутреннему госфинконтролю. Разработка стандартов проводилась с непосредственным участием Федерального казначейства и основывалась на лучших практиках контрольной деятельности. Утверждено семь федеральных стандартов, предусмотренных Бюджетным кодексом и регламентирующих деятельность всех органов внутреннего госфинконтроля в стране. 

Установление четких принципов и единых для всех финансово-бюджетных контролеров процедур проведения контрольного мероприятия способствует рациональности распределения трудовых, финансовых и материальных ресурсов. Кроме того, их применение повышает эффективность предупреждения, пресечения бюджетных нарушений и управления рисками, способствует повышению прозрачности, открытости и доступности информации о контрольной деятельности органов контроля. 

Федеральное казначейство продолжает работу по развитию внутреннего государственного финансового контроля, ежегодно обсуждая практику применения федеральных стандартов на различных уровнях как в системе самого ведомства, так и на площадке Минфина России. Такая работа позволяет выявлять пробелы регулирования и вырабатывать пути их устранения. 

Также организовано взаимодействие с органами внутреннего государственного финансового контроля субъектов РФ на специально созданной площадке. Уже не первый год под эгидой Министерства финансов РФ, Федерального казначейства и Главконтроля Москвы функционирует Совет по вопросам внутреннего госфинконтроля субъектов РФ. 

Межведомственное общественное объединение с органами госфинконтроля субъектов РФ позволяет находить, развивать и воплощать лучшие практики. Совет ВГФК успешно реализует задачи, для которых он был создан: осуществляет подготовку предложений по совершенствованию внутреннего государственного финансового контроля, рассматривает проекты соответствующих правовых актов, вырабатывает предложения по совершенствованию межведомственного взаимодействия. В частности, в настоящее время в рамках работы совета ведется работа по формированию единого Классификатора нарушений (рисков) для всех органов внутреннего государственного (финансового) контроля, при этом за основу взят Классификатор нарушений Федерального казначейства. 

Взаимодействие внешнего и внутреннего контроля 

Особо значимым направлением деятельности является взаимодействие главных органов внешнего и внутреннего госфинконтроля — Счетной палаты РФ и Федерального казначейства. В мае 2019 года сформирована совместная рабочая группа, и к настоящему моменту достигнуты серьезные результаты в выработке согласованных позиций по осуществлению государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере. 

Деятельность рабочей группы направлена на: 

— сближение применяемых Счетной палатой и Федеральным казначейством подходов (совместно выработаны рекомендации по оценке действий объекта контроля в случаях неэффективного и нецелевого использования бюджетных средств, определены перечни наиболее значимых рисков в финансово-бюджетной сфере, сформулированы понятия системного и систематического нарушений, а также понятие «ущерб публично-правовому образованию», проводится работа по сближению классификаторов нарушений (рисков); 

— синхронизацию осуществления контрольной деятельности Федерального казначейства и Счетной палаты (синхронизация планов контрольной деятельности на соответствующий год); 

— организацию обмена информацией и опытом по вопросам применения цифровых технологий.
 

Межведомственное взаимодействие 

Еще одним важным моментом осуществления эффективной контрольной деятельности Федерального казначейства стало выстраивание межведомственного взаимодействия с правоохранительными и надзорными органами. В частности, заключены соглашения о взаимодействии с МВД России, ФСБ России и Генеральной прокуратурой РФ. Организован постоянный обмен информацией о выявленных рисках и признаках нарушений.

От коллег нам поступают сигналы, концентрирующие контрольное внимание Казначейства России на конкретных объектах и направлениях расходования бюджетных средств. На постоянной основе Контрольное управление Президента РФ запрашивает экспертную оценку по различным вопросам финансово-бюджетного надзора. Выстроена работа с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах по вопросам контрольно-надзорной деятельности в финансово-бюджетной сфере. 

Автоматизация и информатизация 

Особого внимания заслуживает автоматизация и информатизация процессов контрольной деятельности, формирование баз данных о деятельности подконтрольной среды. С передачей казначейству контрольных полномочий в финансово-бюджетной сфере ситуация с информатизацией контроля кардинально изменилась. Получение в 2016 году прямого доступа к информсистемам казначейства и Минфина, развитие ИТ-сервисов и ресурсов обеспечило ревизорам возможность работы с данными о деятельности потенциальных объектов контроля. Проведена глобальная модернизация прикладного программного продукта Росфиннадзора — АС Планирование, обеспечен централизованный учет первичной информации и документов о результатах контрольных мероприятий, сформирована единая база данных о проводимых Федеральным казначейством и его территориальными органами контрольных мероприятиях.

Новый этап развития цифрового государственного финансового контроля в стране предусмотрен ведомственным проектом Министерства финансов РФ «Электронный СМАРТ-контроль (контроллинг) и учет государственных финансов для управленческих решений», утвержденным министром финансов А. Г. Силуановым 14 мая 2021 года. Федеральное казначейство также является участником этого проекта. В рамках проекта перед контрольным блоком Федерального казначейства стоят задачи по трансформации контроля, переводу его в цифровую среду, развитию перспективных, новаторских подходов к его осуществлению. Решение этих задач повысит заинтересованность объектов контроля в недопущении нарушений посредством эффективного взаимодействия с органами контроля, совместного управленческого реагирования, осуществления постоянного самообследования на предмет выявления риск-зон.

Ведомственным проектом Минфина России предусмотрено создание принципов и механизмов по внедрению нового метода контроля (финансово-бюджетного контроллинга). Условием его внедрения является высокая цифровая зрелость участников. Цель — снижение контрольной нагрузки на объект контроля, который должен получить возможность оперативного взаимодействия с органом контроля по регулированию (согласованию) им правил своего бюджетного (финансового) поведения. В свою очередь, орган контроля в режиме реального времени будет иметь доступ к данным объекта контроля, в том числе к агрегированным посредством информационных ресурсов, и сможет оперативно проверять правильность соблюдения объектом контроля бюджетного законодательства. 

Помимо внедрения финансово-бюджетного контроллинга, в рамках ведомственного проекта предполагается расширение существующих методов контроля такими, как наблюдение (сбор и анализ данных из открытых источников) и экспертно-аналитическое мероприятие (оценка состояния контрольной среды, степени достижения заданного социально-экономического эффекта, содержащая информацию о рисках и рекомендациях по их минимизации). 

Вызовы времени 

Серьезным вызовом для контролеров стали антиковидные ограничения 2020–2021 годов. При сохранении задачи контроля за расходами бюджетных средств был существенно ограничен контакт контрольно-ревизионных групп с подконтрольной средой, поэтому приоритет был отдан работе в камеральной форме. Именно здесь помог накопленный в ИТ-сфере опыт казначейства — удалось обеспечить максимальный охват и непрерывность контроля за расходованием средств бюджета и в этот непростой для всей страны период. 

В современных условиях санкционного давления на экономику Российской Федерации остро встают вопросы повышения качества и эффективности управления государственными финансами. Возникающие риски, в том числе вызванные введением преференций бизнесу, формируют новые вызовы. Президенту РФ, Правительству РФ, Министерству финансов РФ необходимо иметь экспертную мониторинговую информацию об эффективности, правомерности и целевом характере осуществления бюджетных расходов, а также о пресечении нарушений в финансово-бюджетной сфере. Интерес к Федеральному казначейству как основному поставщику комплексной и объективной информации со стороны Контрольного управления Президента РФ, Правительства РФ, Счетной палаты РФ, других надзорных органов, правоохранительной системы повышается с каждым годом. Неоднократно по итогам докладов на основе результатов контроля Федеральное казначейство получало высокую оценку своей работы от первых лиц государства.